En 1979, Jimmy Carter invocó el precedente jurídico de una "amenaza extraordinaria para la seguridad nacional de Estados Unidos", refiriéndose a Irán, después de que se desencadenara una fuerte crisis por el secuestro de 62 rehenes en la embajada norteamericana en Teherán. Ese año, el conflicto político-económico entre ambos países alcanzó su máximo nivel y sobrevinieron decisiones financieras controversiales y posteriores condenas.
A partir de entonces, el señalamiento de "amenaza extraordinaria" o "riesgo inusual" ha acompañado la declaración de emergencia nacional de la Casa Blanca en múltiples ocasiones, y se utiliza por igual para condenar a un Estado, y a personas o empresas presuntamente involucradas en actos delictivos, como narcotráfico y otras variables del crimen organizado, corrupción o violaciones de derechos humanos.
Pasó con la administración de Ronald Reagan contra Nicaragua en 1985 y contra Panamá en 1988. Pasó con George W. Bush contra Irak y Zimbabue en 2003 y contra Siria al año siguiente. Pasó también con la administración de Bill Clinton contra Birmania en 2007, y con Obama ante Sudán del Sur, Rusia y Ucrania en 2014.
No todos los casos tuvieron las mismas implicaciones y características, en algunos significaron el inicio de una escalada sancionatoria que terminó con la intervención militar (14 en los últimos 30 años, según el portal ruso vestifinance.ru), y en otros constituyó una presión financiera que asfixió no sólo a funcionarios particulares sino también a las poblaciones de esos países.
Estas órdenes ejecutivas han representado, la mayoría de las veces, la justificación legal de sanciones económicas con sus diferentes alcances a lo largo de décadas de política internacional beligerante, que convierte a Estados Unidos en un país altamente intervencionista. Venezuela ha caído en la lista.
"Yo, Barack Obama, presidente de los Estados Unidos de América, encuentro que la situación en Venezuela, incluyendo la erosión de garantías de Derechos Humanos por parte del gobierno de Venezuela, la persecución de oponentes políticos, la reducción de libertades de prensa, el uso de violencia y la violación de derechos humanos y abusos en respuesta a protestas antigubernamentales, los arrestos arbitrarios y detención de manifestantes antigubernamentales, constituye una inusual y extraordinaria amenaza a la seguridad nacional y política internacional de los Estados Unidos de América, y por ende declaro una emergencia nacional para tratar con esta amenaza", reza la orden firmada la semana pasada por el actual presidente de Estados Unidos.
El Acta para la Defensa de los Derechos Humanos y la Sociedad Civil en Venezuela de 2014 (o Ley S.2142), aprobada por el Congreso estadounidense el 18 de diciembre del año pasado, es el marco legal que autoriza a Obama a congelar activos, expulsar de su territorio y revocar visas a ciudadanos y funcionarios venezolanos que el propio mandatario determine como involucrados en violaciones a derechos humanos sucedidos en nuestro país a partir del 4 de febrero de 2014, o que hayan ordenado o colaborado en arrestos basados en razones políticas, según explicó el abogado venezolano José Ignacio Hernández en un artículo publicado en el portal Prodavinci.
La emergencia como política constante
Los presidentes de la potencia norteamericana han declarado 53 "estados de emergencia" desde que el Congreso aprobó la Ley de Emergencia Nacional en 1976, sin contar declaraciones de desastres para eventos como tornados e inundaciones. La mayor parte de esos documentos siguen vigentes.
A diferencia de las intervenciones militares, la aprobación de penalizaciones económicas no requiere la declaración de emergencia nacional, que a su vez no necesariamente se sustenta en "amenazas inusuales y extraordinarias", como dictaminó Obama en el caso de Venezuela.
Una revisión realizada por USA Today a documentos oficiales, y que fue publicada en su portal en 2014, comienza con un título elocuente: "Estados Unidos está en un estado permanente de emergencia nacional".
La ley de 1976 establece que cada cámara del Congreso debe aprobar, mediante votación, la continuidad de la emergencia luego de seis meses. Eso nunca ha sucedido, según afirma Gregory Korte, corresponsal de la Casa Blanca para USA Today: existe una gran cantidad de decretos de "emergencia nacional" que siguen vigentes durante años o incluso décadas.
Una vez impuestas, las renovaciones de cada una de estas sanciones mediante orden presidencial son un procedimiento que se repite con distintos países cada año; por ejemplo, la puesta en práctica de la emergencia nacional del 11 de septiembre de 2001 declarada por Bush ha sido renovada seis veces por Barack Obama.
El actual presidente de Estados Unidos, al igual que sus antecesores, ha declarado o avalado una serie de situaciones de emergencia nacional en el contexto de esa ley con el fin de imponer sanciones económicas a países como Irán, Irak, Siria, la República Democrática del Congo, Rusia, Ucrania y ahora Venezuela.
Ya en 1950, el presidente Harry S. Truman se basó en las proclamas estadounidenses de 1939 y 1941 para declarar el comienzo de la guerra contra Corea como una emergencia ante la amenaza de "la conquista del mundo por el imperialismo comunista", lo que allanó el camino legal para que el presidente John F. Kennedy anunciara, una década más tarde, el embargo económico contra Cuba.
Las sanciones económicas
Los países que han sufrido estas penalizaciones por parte de Estados Unidos desde 1990 dibujan un abanico amplio en razas y extenso en territorios: El Salvador, China, Tailandia, Perú, Camerún, Azerbaiyán, Nicaragua, Sudán, Colombia, India, Ecuador, Haití, Uzbekistán y Bielorrusia, entre otros.
Contrapunto constató a partir del estudio titulado "Economic Sanctions" de Gary Clyde Hufbauer, Jeffrey J. Schott, Kimberly Ann Elliott y Barbara Oegg que Estados Unidos ha ejecutado 126 sanciones económicas desde la Primera Guerra Mundial hasta 2007, de forma unilateral o en conjunto con otros países u organizaciones supranacionales como la ONU y la OEA.
El libro analiza 174 casos a nivel mundial en los que Estados Unidos y otros países impusieron 204 sanciones, y revela que apenas 34% de las penalizaciones resultaron "al menos parcialmente exitosas". Los autores advierten que quienes diseñan estas políticas suelen incurrir en el error de sobrestimar el alcance de las sanciones. Apuntan, además, que en la mayoría de los casos generan más efectos en países "amigos" de Washington, dado que mientras más estrechos sean los lazos comerciales y diplomáticos entre la Casa Blanca y el país sancionado, mayor impacto tendrán estas medidas.
Para Kenneth Rogoff, economista jefe del Fondo Monetario Internacional entre 2001 y 2003 y profesor de economía de la Universidad de Harvard, "las sanciones económicas, por lo general, tienen sólo efectos modestos, aunque pueden ser un instrumento esencial para demostrar determinación moral".
Explica el economista que, durante la Guerra Fría, "Estados Unidos recurrió también a las sanciones económicas para desestabilizar a Gobiernos hostiles, sobre todo en Latinoamérica, aunque parece que desempeñaron un papel menor, incluso en los casos en los que sí se produjo un cambio de régimen".
En los últimos 39 años, las distintas administraciones de la Casa Blanca han sido consecuentes con las declaraciones de "estados de emergencia nacional". Dos veces los hizo Jimmy Carter, seis veces más Ronald Reagan, cinco veces George W. Bush, 16 veces Bill Clinton y otras nueve Barack Obama.
Según Kim Lane Scheppele, profesora de sociología y asuntos internacionales en diversas instituciones de estudios superiores en Estados Unidos, "la Ley de Emergencia Nacional es como un interruptor, cuando el presidente lo prende, obtiene nuevos poderes; es como una varita mágica y hay muy pocas limitaciones sobre cómo él puede prenderlo".
Los estados de emergencia se han vuelto rutinarios, "pueden ser declarados y revocados a menudo sin ningún argumento", afirmó Scheppele a USA Today, antes de cerrar su metáfora: "si tuviéramos que romper el vidrio y pasar el interruptor para hacer lo necesario... sería de gran ayuda que por lo menos la alarma se apagara. Esta es una señal de que la ley no está bien establecida".
El caso Nicaragua
El 1 de marzo de 1985, la oposición política nicaragüense se unió a los grupos armados de oposición y firmaron el Pacto de San José, en el que llamaban a un "diálogo nacional" bajo la mediación de la Conferencia de Obispos nicaragüenses para "alcanzar pacíficamente el cumplimiento del compromiso del Gobierno de Nicaragua ante la Organización de Estados Americanos, incluyendo 'la democratización de Nicaragua, consciente de que la democracia es el único medio para llevar a cabo una auténtica revolución y asegurar nuestra identidad nacional y soberanía'", según refieren los archivos del Congreso estadounidense.
Dos meses después, en la víspera de la cumbre del G7, el presidente Ronald Reagan anunció en Bonn, a través de su portavoz, la decisión de decretar sanciones económicas contra Nicaragua, que en ese momento vivía una fractura social importante debido al enfrentamiento armado entre el izquierdista Frente Sandinista de Liberación Nacional, liderado por Daniel Ortega, y las fuerzas de oposición apoyadas por el gobierno de Estados Unidos, que ya financiaba grupos armados antisandinistas conocidos como los "Contra".
Nicaragua buscó auxilio en la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas desde 1982 y logró firmar con ellos un apoyo de cooperación económica. En noviembre de 1984, se celebraron unas elecciones no exentas de polémica por parte de los contrarrevolucionarios que ganó Ortega por amplio margen. Existía una fuerte inestabilidad política y financiera, y el gabinete proclamó un estado de excepción en medio de una confrontación armada, se suprimieron derechos civiles y se limitó la libertad de expresión. A pesar de haber obtenido 66% de los votos, el gobierno recién electo impuso una medida que resultó impopular: el servicio militar obligatorio.
Reagan declaró una "emergencia nacional para enfrentar la amenaza extraordinaria e insólita que para la política exterior y la seguridad nacional" de su país representaban las alianzas de Ortega con la URSS y Cuba, así como la "restricción de las libertades individuales, la expresión política, la libertad de culto, y la independencia de los medios de comunicación; la subordinación de las funciones de seguridad interna al partido político en el poder militar, judicial; y los esfuerzos del gobierno sandinista para exportar su influencia e ideología".
Además, las sanciones económicas comprendían un embargo comercial total a importaciones y exportaciones nicaragüenses en los Estados Unidos, aunque se exceptuaban los bienes destinados a la "resistencia democrática organizada". También resaltaban la prohibición a aviones o barcos nicaragüenses de llegar a aeropuertos o puertos estadounidenses y la ruptura del Tratado de Amistad, Comercio y Navegación que Nicaragua tenía firmado con Estados Unidos desde 1958.
La Iglesia católica adversaba con fuerza al gobierno de Ortega. Relata un artículo de la revista Envío que el 1 de mayo, en una misa convocada por centrales sindicales de la oposición al gobierno y celebrada en Managua, que fue transmitida por radio, no se hizo alusión al embargo comercial decretado por Reagan ese día y sí se pidió "para que Dios ilumine a nuestros gobernantes y entiendan que sólo el diálogo nacional evitará tanta violencia en la que los jóvenes pierden la vida en una guerra fratricida e inútil".
Tres años más tarde comenzaron las conversaciones para un proceso de paz que culminaron en las elecciones de febrero de 1990, con el triunfo de la candidata Violeta Barrios de Chamorro, periodista y esposa del dueño y director del diario La Prensa, uno de los principales medios nicaragüenses opositores al gobierno de Ortega. Chamorro fue apoyada por una coalición de partidos. Resultó la primera mujer en el continente en ser democráticamente electa para ocupar la posición de Jefa de Estado y Jefa de Gobierno.
La duda sobre Venezuela
Recientemente fueron sancionados siete funcionarios venezolanos mediante la orden ejecutiva de "emergencia nacional" por "inusual y extraordinaria amenaza", que figura en el Código Anotado de Estados Unidos, que compila las leyes federales del país. Este mecanismo está regulado en el título 50, capítulo 35, dedicado a Poderes Económicos de Emergencia Internacional. La Ley de Emergencia Internacional de Poderes Económicos le otorga a Obama el poder de establecer restricciones comerciales, bloquear bienes, confiscar activos que se encuentren en jurisdicción estadounidense o prohibirle la entrada a su territorio a cualquier ciudadano o funcionario sancionado mediante una lista especial.
En el caso de Venezuela, la orden se refiere a "cualquier persona responsable por, o en complicidad, responsable por ordenar, controlar o dirigir, o haber participado en, directa o indirectamente" en "acciones o políticas que minen el proceso democrático o las instituciones, actos significativos de violencia o conductas que constituyan un abuso serio o violación a los Derechos Humanos [...], acciones que prohíban, limiten, o penalicen el ejercicio de la libertad de expresión o el derecho de asamblea pública, actos de corrupción pública por oficiales dentro del gobierno de Venezuela".
El 20 de marzo de 2014, Obama anunció sanciones similares contra funcionarios de alto nivel y aliados del presidente ruso, Vladimir Putin, luego de que Moscú aceptara la adhesión a su territorio de la República Autónoma de Crimea, antes perteneciente a Ucrania.
En un discurso ofrecido desde la Casa Blanca, el mandatario estadounidense señaló que también sancionaría a un banco ruso. Ya antes había ordenado el bloqueo en su país de las propiedades, cuentas e intereses de 11 altos funcionarios de Rusia y Ucrania. En la lista estaban incluidos cuatro ucranianos, entre ellos el destituido presidente Víktor Yanukóvich y el primer ministro crimeo, Sergei Aksionov, además de siete altos cargos políticos de Rusia, incluidos el viceprimer ministro y la presidenta del Consejo de la Federación rusa.
En el caso de Venezuela, ¿esta medida no representa más que un simple mensaje con retaliaciones puntuales pero sin consecuencias significativas para el Estado venezolano, o implica el inicio de una ruptura diplomática y la caza de los líderes del poder político en el país que han derivado en la sustitución de gobiernos como ocurrió en Irak o Libia?
Al menos 35 funcionarios y empresas fueron incorporados a la "Lista de Ciudadanos Especialmente Designados", en la que el Departamento del Tesoro incluye a personas y organizaciones presuntamente vinculadas a actividades terroristas como Al Qaeda y Hezbolá, y el tráfico de drogas.
Ricardo Zúñiga, director de Asuntos del Hemisferio Occidental, indicó a Contrapunto a finales de febrero que existían otras medidas para sancionar al Ejecutivo venezolano por las violaciones de derechos humanos, pero que ellas dependían de que otros países de Latinoamérica se pronunciaran con una condena al respecto.
Para el profesor de Harvard y antiguo jefe de economía del FMI, Kenneth Rogoff, "una de las más importantes razones por las cuales las sanciones económicas no han surtido efecto en el pasado es que no todos los países las han respetado. De hecho, las notables diferencias en la opinión pública con respecto al país que las impone tienden a socavarlas".
Un día después del anuncio oficial de la orden firmada por Obama, comenzaron a pronunciarse diversos factores de la política internacional en Occidente. Depende de quien lo mire, han sido pocos o suficientes para frenar una escalada que le permita a Estados Unidos sancionar nuevas leyes que puedan llegar a afectar mucho más que a una lista de funcionarios oficiales.
La misma tarde de la consideración de Venezuela como "inusual y extraordinaria amenaza" por parte de la potencia norteamericana, el presidente de la Asamblea Nacional de Venezuela, Diosdado Cabello, aseguró que la verdadera intención del Gobierno de Estados Unidos es que ningún representante venezolano acuda a la Cumbre de las Américas, que se efectuará en Panamá el próximo 11 de abril, porque allí "se van a decir muchas verdades". Una vez más, señaló a Obama como responsable de un golpe de Estado que buscaba derrocar a Nicolás Maduro.
La Ley de Emergencia Internacional de Poderes Económicos le permite al presidente estadounidense establecer restricciones económicas. En los escenarios en los cuales ha habido intervención militar por parte de las fuerzas armadas de ese país ha sido necesario llevar a cabo otros procedimientos legales como la aprobación de la operación por parte del Congreso.
